Il Consiglio di Stato riforma interamente la sentenza del TAR del Lazio. Da una parte, notizie negative per i connazionali in Repubblica Dominicana. Dall’altra, la speranza che i giochi non siano chiusi. ItaliaChiamaItalia ripropone in esclusiva il testo integrale della sentenza in calce.
Il ricorso è stato proposto dal Consiglio dei Ministri, contro l’associazione Casa de Italia Inc che lo scorso anno riuscì ad ottenere una splendida vittoria in sede TAR del Lazio. I membri dell’associazione avevano a loro volta interposto un ricorso contro la soppressione della sede diplomatica e consolare di Santo Domingo.
Lo Stato vince una battaglia, a scapito dei connazionali residenti nell’isola caraibica. La domanda che ora tutti dobbiamo porci è se riaprirà o meno l’Ambasciata o se per lo meno sarà concessa una sede adeguata, nonostante questa sentenza sfavorevole, alle esigenze di coloro che giornalmente necessitano di servizi consolari efficienti.
Come potrete osservare leggendo la sentenza, la decisione presa dal Consiglio di Stato va controcorrente rispetto alla sentenza del TAR. Gli interessi dello Stato sono sempre al di sopra dei cittadini ed i loro diritti. Però non possiamo nemmeno pensare che tutto il lavoro fino ad ora fatto da Casa de Italia e dagli altri connazionali che si sono impegnati dal punto di vista anche legale sia da buttar via… anzi. È stato senza dubbio lodevole lo sforzo fatto dalla sopra citata associazione e sicuramente il risultato ottenuto in sede TAR rimarrà nella storia.
La sentenza del TAR del Lazio si è chiaramente fatta eco della rabbia dei connazionali residenti in Repubblica Dominicana e di tutti coloro che hanno bisogno di servizi consolari. Questa, assieme a molte altre iniziative intraprese da altri movimenti prima del decreto di chiusura (come per esempio il MAIE – Repubblica Dominicana attraverso manifestazioni e raccolte firme – primo movimento ad impegnarsi seriamente contro la chiusura) e rappresentanti in Parlamento (attraverso interrogazioni parlamentari), ha fatto pressione sul Governo e da qualche mese girano voci di riapertura. Voci e presentimenti sono stati pubblicati mesi fa da me sulla rivista digitale "L’Italo-Dominicano" (Chiusura Ambasciata d’Italia: ultime iniziative, responsabilità passate e prospettive di riapertura) e prima ancora da Ricky Filosa su ItaliaChiamaItalia (Santo Domingo, tenetevi forte: riapre l’ambasciata d’Italia – o quasi).
Le alternative sono due: o il Governo ci prende in giro e le promesse di riapertura si trasformeranno in carta straccia dopo questa sentenza, oppure la stessa servirà solo a non far perdere la faccia a coloro che presero la decisione di far chiudere i battenti (invece di trovare soluzioni alternative che non ledessero l’erogazione dei servizi consolari) consolidando comunque un piano già in atto per riaprire l’Ambasciata quanto prima.
Questo il testo della sentenza:
REPUBBLICA ITALIANA, IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8257 del 2015, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi 12;
contro
Associazione Casa De Italia Inc, Renzo Serravalle, Angelo Viro, rappresentati e difesi dagli avv. Giovanni Fichera, Febo Battaglia, con domicilio eletto presso Alberto Vincenzo Pennisi in Roma, viale Mazzini, 142;
Comitè Ad Hoc per la Non Chiusura dell’Ambasciata d’Italia a S. Domingo;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III n. 09731/2015, resa tra le parti, concernente soppressione ambasciata d’Italia in Santo Domingo;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Associazione Casa De Italia Inc e di Renzo Serravalle e di Angelo Viro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2016 il Cons. Antonino Anastasi e uditi per le parti gli avvocati Fico, per l’Avvocatura Generale dello Stato, Fichera e Battaglia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
L’Associazione appellata ha impugnato avanti al TAR Lazio il DPR 25 giugno 2014 col quale è stata disposta la soppressione dell’Ambasciata d’Italia in Santo Domingo.
A sostegno del gravame la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere per travisamento, il difetto di istruttoria e la violazione di legge. La ricorrente ha altresì dedotto lo sviamento in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione, dal momento che la misura asseritamente organizzativa è stata adottata – in realtà – per sanzionare pregresse irregolarità riscontrate in quella sede diplomatica in materia di rilascio dei visti di ingresso in Italia. L’Amministrazione si è costituita in resistenza ed ha domandato il rigetto del ricorso, eccependone peraltro l’inammissibilità in quanto rivolto a contestare un atto di natura politica. Con la sentenza in epigrafe indicata l’adito Tribunale ha disatteso l’eccezione di inammissibilità ma ha accolto nel merito il gravame nella parte volta a denunciare il difetto di istruttoria e di motivazione che vizia l’atto impugnato. Il Tribunale ha invece respinto la censura di sviamento.
La sentenza è stata impugnata con l’atto di appello oggi all’esame dall’Amministrazione che ne ha chiesto l’integrale riforma, tornando peraltro in via preliminare a sostenere la natura politica dell’atto impugnato. Si è costituita l’originaria ricorrente la quale ha chiesto il rigetto dell’avverso gravame ed ha proposto appello incidentale col quale torna a dedurre la tesi dello sviamento. Le Parti hanno depositato memorie, insistendo nelle già rappresentate conclusioni. All’Udienza del 28 gennaio 2016 l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Oggetto del giudizio è il Decreto Presidenziale di soppressione dell’ambasciata d’Italia in Santo Domingo, adottato in applicazione dell’art. 2 D.L. n. 95 del 2012, convertito dalla L. n. 135 del 2012 e recante ““Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”.
Con il primo motivo di impugnazione l’Amministrazione torna a sostenere che l’atto gravato ha natura politica in quanto adottato dal Governo e in quanto costituisce momento di gestione della politica estera della Repubblica: ne consegue che, giusta il disposto dell’art. 31 T.U. n. 1054 del 1924 e ora dell’art. 7 comma 1 cod. proc. amm., l’atto stesso non è sindacabile in sede giurisdizionale.
Come efficacemente rappresentato dal TAR il rilievo non è condivisibile, in quanto il provvedimento impugnato ha in realtà natura ( non politica ma) di alta amministrazione.
Come è noto, la qualificazione di un atto come politico è condizionata alla compresenza di due requisiti: il primo a carattere soggettivo, consistente nel promanare l’atto da un organo preposto all’indirizzo e alla direzione della cosa pubblica al massimo livello; il secondo a carattere oggettivo, consistente nell’essere l’atto libero nei fini perché riconducibile alle supreme scelte in materia di costituzione, salvaguardia e funzionamento dei pubblici poteri.
E’ altresì noto che, allo stato di evoluzione dell’ordinamento, l’esistenza di aree provvedimentali sottratte al sindacato giurisdizionale non può che essere confinata entro limiti rigorosi.
Come infatti ha chiarito la Corte costituzionale, gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi, in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto. Nella misura in cui l’ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un’azione di governo, è circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l’esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimità e di validità dell’atto, sindacabile nelle sedi appropriate. (Corte Cost. n. 81 del 2012)".
Anche la giurisprudenza delle Sezioni Unite ha confinato in margini esigui l’area della immunità giurisdizionale, da escludere allorquando l’atto sia vincolato ad un fine desumibile dal sistema normativo, anche se si tratti di atto emesso nell’esercizio di ampia discrezionalità. ( cfr. da ultimo SS.UU. n. 16305 del 2013 in tema di intese con confessioni religiose acattoliche) )
Per parte sua anche il Consiglio di Stato – premessa la distinzione degli atti politici quale espressione della libertà (politica) riconosciuta dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili ad esso inerenti e, quindi, liberi nella scelta dei fini, dagli atti di alta amministrazione che, seppure espressione di ampia discrezionalità, sono comunque soggetti, ex art. 113 cost., al sindacato giurisdizionale – ha rimarcato la valenza tendenzialmente residuale dell’atto (costituzionale) politico. ( cfr. IV Sez. n. 6083 del 2011).
Ciò premesso è evidente che, come sostiene l’Amministrazione appellante, la materia delle relazioni internazionali esprime ontologicamente una funzione politica, attribuita ad un organo costituzionale, che per sua natura è tale da non potersi configurare, in rapporto ad essa, una situazione di interesse protetto a che gli atti in cui si manifesta assumano o non assumano un determinato contenuto. ( cfr. SS.UU. n. 8157 del 2002).
Nel caso all’esame, però, l’atto impugnato non costituisce in realtà espressione diretta di una funzione di gestione dei rapporti internazionali e delle relazioni diplomatiche del Paese, quanto piuttosto una misura in primis organizzativa e adottata oltre tutto in attuazione di una specifica previsione normativa finalizzata alla riduzione selettiva della spesa pubblica: difetta quindi il profilo oggettivo dell’atto politico, venendo in rilievo una determinazione per qualche verso necessitata da prefissate esigenze finanziarie ( e cioè non libera nel fine) e soprattutto non direttamente finalizzata alla conduzione dei rapporti internazionali dell’Italia ( come si evince peraltro dal carteggio intercorso tra il Presidente della Repubblica e il suo Omologo dominicano, che l’appellante stessa richiama).
In termini piani, nel caso all’esame la soppressione della ambasciata non si collega a mutamenti intervenuti nelle relazioni internazionali del Paese ma, più semplicemente, a una riorganizzazione e razionalizzazione della rete delle rappresentanze diplomatiche finalizzata al conseguimento di risparmi erariali.
Fermo quanto sopra, è altresì evidente che la soppressione di una ambasciata – e cioè dello strumento organizzativo principe per la complessiva tutela dei molteplici interessi nazionali all’estero – anche quando finalizzata al risparmio di spese e risorse esplica comunque effetti indiretti nella sfera delle relazioni internazionali e quindi non può essere assimilata ai provvedimenti amministrativi puntuali con i quali si provveda alla chiusura o soppressione di un qualsivoglia ufficio o articolazione della pubblica amministrazione.
Condivisibilmente pertanto il Tribunale ha inquadrato l’atto impugnato in questo giudizio nel novero degli atti di alta amministrazione, e cioè di quegli atti che – come insegna la più augusta dottrina – rappresentano il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico nel campo amministrativo, segnando il raccordo tra la funzione di Governo che è espressione dello Stato comunità e la funzione amministrativa che è espressione dello Stato soggetto.
L’attività di alta amministrazione, attenendo alle scelte di fondo dell’azione amministrativa ed essendo affidata ai supremi organi di direzione della pubblica amministrazione, si connota ovviamente per l’elevatissimo tasso di discrezionalità: il che, come ben evidenziato dal TAR, riduce la loro sindacabilità in sede giurisdizionale al riscontro dell’osservanza delle disposizioni che attribuiscono, disciplinano e conformano il relativo potere discrezionale, e, dunque, con riferimento ai canoni della ragionevolezza, coerenza e adeguatezza motivazionale. Il primo motivo va quindi disatteso.
Con il secondo e articolato motivo di impugnazione l’Amministrazione deduce che il Tribunale ha erroneamente valorizzato dati fattuali in realtà non comprovati e soprattutto non ha tenuto adeguatamente conto del fatto che il provvedimento impugnato si colloca nel contesto di una ampia revisione della rete diplomatica e consolare, tesa a garantire un adeguato livello di erogazione dei servizi pur a fronte di un significativo decremento delle risorse umane e finanziarie disponibili.
Il mezzo è fondato, dovendosi in sintesi ritenere che il provvedimento impugnato non esibisca alcun profilo di irragionevolezza percepibile in questa sede giurisdizionale di legittimità.
In proposito il TAR è pervenuto ad opposta conclusione essenzialmente rilevando che quella in Santo Domingo è sede tra le più rilevanti dell’America Centrale, operando in un territorio ove sono presenti in pianta stabile circa trentamila italiani, ove insistono diverse imprese commerciali nazionali e che è meta turistica raggiunta notoriamente ogni anno da migliaia di connazionali.
I dati positivamente valorizzati dal TAR non trovano però adeguato riscontro negli atti ufficiali, dai quali risulta ad esempio che gli italiani ivi residenti ed iscritti alla locale anagrafe consolare nell’anno 2014 erano circa 9500 e che nel complesso l’attività consolare effettivamente ivi espletata (rilascio di passaporti, di emergency travel documents, di atti anagrafici etc.) ha un rilievo comparativamente molto contenuto.
Ne consegue che la tesi dell’Amministrazione – secondo la quale le esigenze consolari di quella sede possono essere adeguatamente fronteggiate ad esempio mediante il rafforzamento della rete consolare onoraria e in particolare con la disposta istituzione di un Consolato generale onorario a Santo Domingo – non appare in alcun modo come il frutto di una illogica valutazione.
Più in generale è poi da considerare che – come opportunamente sottolineato dalla Difesa erariale – l’ambasciata non è soltanto l’ufficio erogatore di una serie di servizi ai connazionali residenti o soggiornanti in un Paese ma costituisce l’organo di riferimento per i complessivi interessi politico-economici dell’Italia in quel Paese e nell’area circostante.
In tal senso vengono in rilievo, oltre all’assistenza consolare al cittadino che vive o si reca all’estero, anche la garanzia di adeguata assistenza alle imprese italiane operanti in loco, l’incremento dei flussi turistici e di affari verso l’Italia derivante dal rilascio dei visti nonché la presenza italiana nelle aree di crisi a tutela della sicurezza della Nazione.
In tale più ampia ottica la scelta di individuare la ambasciata di Panama come sede sostitutiva di quella Dominicana e più in generale come baricentro della presenza italiana nel bacino caraibico è ad esempio motivata dal Ministero in relazione alla dinamicità di quel sistema economico-produttivo, alla presenza delle imprese italiane nei lavori di ampliamento del Canale nonché alla intensità delle relazioni bilaterali: trattasi, come ancora una volta si vede, di valutazioni le quali non risultano intrinsecamente sindacabili in questa sede nella misura in cui non esibiscono alcun profilo di percepibile arbitrarietà.
Sotto un diverso profilo la sentenza impugnata ha ritenuto illegittimo il decreto in esame in quanto non rispettoso del criterio di “invarianza dei servizi ai cittadini”, richiamato dalla rubrica del D.L. n. 95 del 2012 quale limite funzionale alle misure di riorganizzazione.
Al riguardo è da ritenere che il criterio di invarianza non possa essere inteso come volto a cristallizzare ( e quindi a garantire in assoluto) le pregresse modalità di erogazione dei servizi stessi: un tale approccio infatti da un lato sembra inconciliabile già sul piano logico con la contestuale pesante riduzione delle risorse disponibili prevista dal decreto stesso; dall’altro, sul piano normativo, non si concilia con la previsione di misure ( accorpamenti, rideterminazione della rete etc.) le quali impongono una necessaria riconsiderazione appunto delle modalità di erogazione dei servizi stessi.
Ne consegue, in linea con quanto rileva l’Amministrazione appellante, che nel settore all’esame il criterio di invarianza va inteso in senso ampio, comprensivo cioè di tutte quelle misure che possono favorire il conseguimento degli obiettivi inerenti la complessa missione affidata alla rete diplomatica.
In tal ottica, a giudizio di questo Collegio, non può dirsi che le misure organizzative in concreto attuate per ovviare alla soppressione dell’ambasciata e analiticamente rappresentate nella relazione del M.A.E. ( implemento della presenza italiana presso la Delegazione dell’Unione Europea in santo Domingo, rafforzamento della rete consolare, missioni periodiche di diplomatici dalla sede di Panama, semplificazione delle procedure per il rilascio di documenti di viaggio etc.) ) risultino ex se inadeguate a sopperire alla – obiettivamente drastica – riduzione delle risorse umane e materiali disponibili.
Da quanto sin qui osservato consegue che l’appello del Ministero va accolto, non risultando il provvedimento impugnato in prime cure viziato sotto profili sindacabili in sede di legittimità.
Va invece respinto l’appello incidentale col quale la Associazione appellante torna a sostenere che in realtà la soppressione dell’ambasciata costituisce la risposta – impropria e sviata – alle gravi irregolarità ivi nel pregresso riscontrate per quanto riguarda il rilascio dei visti di ingresso in Italia.
Al riguardo la sentenza impugnata ha condivisibilmente chiarito che la censura di sviamento – mediante la quale si denuncia l’esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva dello stesso – va supportata da precisi e concordanti elementi di prova, idonei a dare conto delle divergenze dell’atto dalla sua tipica funzione istituzionale.
Nel caso all’esame le notizie allegate dalla appellante incidentale, pur avendo trovato ampio riscontro nei locali organi di stampa, non sembra possano assurgere al rango di prova restando esse in sostanza confinate al livello di soggettive supposizioni prive di riscontro anche solo indiziario negli atti ufficiali.
In conclusione, assorbito ogni ulteriore profilo in quanto irrilevante ai fini del decidere, l’appello principale va accolto mentre l’appello incidentale va respinto. Le spese del giudizio possono però essere integralmente compensate, avuto riguardo alla peculiarità della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, così decide:
– accoglie l’appello principale, riforma integralmente la sentenza impugnata e respinge il ricorso introduttivo;
– respinge l’appello incidentale;
– compensa spese e onorari del giudizio tra tutte le Parti costituite.
– ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente, Estensore
Nicola Russo, Consigliere
Sandro Aureli, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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